典型案例

某公司安排未经职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害的作业等案例分析

发布日期:2020-12-31 15:54   作者:职业健康执法科    来源:卫生执法监督支队    【字体: 】   阅读:

【案情介绍】

2019年9月17日,四川省卫健委到某市开展尘毒危害专项执法飞行检查,联合当地卫健委卫生执法人员随机抽查某公司进行职业卫生监督检查发现:1.该公司生产车间正在正常生产,现场提供的《原材料明细表》中有小料、生胶、粉料、油料、嵌件共41类,主要工序有配料、炼胶、预成型、抛丸、涂胶、硫化、修边、检验、压装、冲压、注塑等,公司员工花名册显示有硫化7人、修边5人、涂胶2人、挤出5人、表处3人、压装3人、冲压2人、注塑2人、模具1人。2.现场不能提供建设项目职业病危害预评价报告、职业病危害控制效果评价报告、防护设施验收资料、职业病危害项目申报资料、工作场所职业病危害因素检测评价报告、劳动者的职业健康检查资料、职业卫生培训资料及个人使用的职业病防护用品。也不能提供职业卫生管理机构或组织及配备职业卫生管理人员和职业卫生管理制度等资料。现场未发现设置职业卫生公告栏,在职业病危害严重的作业岗位醒目位置未发现设置警示标识和中文警示说明等。某市执法人员制作了现场笔录,并下达监督意见书责令该公司2019年11月17日前依法整改完毕。9月28日收到省健委下发的《违法线索转办单》中与现场检查发现的问题一致。

经立案待该公司委托职业卫生技术服务机构进行职业病危害现状评价后,11月25日,案件承办人员再次对该公司进行现场检查发现:1.该公司6#厂房1楼、2楼表面处理车间、硫化车间、涂胶车间等内均有劳动者正在作业,1楼大料配料室内堆放了大量的铁粉和炭粉等原料,2楼原料库里堆放有环烷油、二丁酯、石蜡油等原料;2.该公司现场提供某职业卫生技术服务机构2019年11月15出具的职业病危害现状评价报告书中记录有“用人单位自2015年5月正式投产,期间修建生产厂房、设备安装调试后生产,未进行职业病危害预评价、职业病危害防护设施设计和职业病危害控制效果评价;原辅材料使用情况、主要原辅料健康危害及毒理性;6#厂房1F、2F总平面布置示意图、设备布置示意图,挤出车间设备布局示意图,胶片生产工艺流程示意图、汽车减震件生产工艺流程图、接线端子生产工艺流程示意图等;《生产过程中的职业病危害一览表》中有噪声、高温、炭墨粉尘、滑石粉尘、其他粉尘、苯、甲苯、正己烷等职业病危害因素;《职业病危害因素接触情况》表中记录有各岗位接触的职业病危害因素、危害来源和接触人数等;有各职业病危害因素检测结果与评价;《职业健康体检应检情况》表中记录有炼胶工、预成型工等12个岗位分别应检职业危害因素及应体检人数等;职业病危害风险分类属于“橡胶和塑料制品业”为职业病危害严重。

通过进一步询问调查及调取的相关证据,证实该公司2011年5月开始新建一期工程未进行职业病危害预评价,2015年5月正式投入生产使用,主要做家电产品的接线端子和汽车产品的悬置、减震、橡胶等产品。生产过程中产生的职业病危害因素有噪声、高温、炭墨粉尘、其他粉尘、苯、甲苯、二甲苯、苯乙烯、正己烷等,主要存在于炼胶工、冲压工、硫化工、表处工、预成型工、涂胶工、挤出工、检测中心、机修工、清洁工等10个岗位,共有27名劳动者在上述岗位工作。该公司2015年5月至2019年9月17日还存在以下违法行为:1.未进行职业病危害控制效果评价;2.职业病防护设施未按照规定验收合格,投入生产和使用;3.未及时、如实申报产生职业病危害的项目;4.未设置或者指定职业卫生管理机构或者组织,未配备专职或者兼职职业卫生管理人员负责本单位的职业病防治工作,以及未建立、健全职业卫生管理制度和操作规程的;5.为劳动者个人提供的职业病防护用品不符合国家职业卫生标准和卫生要求;6.未在醒目位置设置职业卫生公告栏公布有关职业病防治的规章制度、操作规程、职业病危害事故应急救援措施;7.未在产生严重职业病危害的作业岗位醒目位置设置警示标识和中文警示说明;8.未定期对工作场所职业病危害因素进行检测、评价;9.未对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期职业卫生培训;10.先后安排未经上岗前职业健康检查的劳动者刘某等27人从事接触职业病危害的作业。

经合议和重大行政处罚集体讨论认定:当事人的行为分别违反了《职业病防治法》第十八条第三款和第四款、第十六条第二款、第二十条第一项和第三项、第二十二条第二款、第二十四条第一款和第二款、第二十六条第二款、第三十四条第二款、第三十五条第一款和第二款的规定,依据《职业病防治法》第六十九条第五项和第六项、第七十条第二项、第三项和第四项、第七十一条第一项、第七十二条第二项、第四项和第八项、第七十五条第七项的规定,对10项违法行为进行分别裁量,合并处罚,给予当事人警告并处15.1万元罚款处罚。当事人对处罚无异议,但以经济困难为由提出分三期缴纳罚款申请,经卫健行政部门批准同意第三期缴纳时间为2021年6月30日之前。因当事人需提前信誉修复,于2020年12月17日提前缴纳罚款,本案已结案。

【案例评析】

(一)违法事实认定。按照《职业病防治法》第十六条第二款“用人单位工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的,应当及时、如实向所在地卫生行政部门申报危害项目,接受监督。”的规定,只有用人单位工作场所存在职业病目录所列职业病危害因素时,卫健行政部门才能按照《职业病防治》对该用人单位进行监管,依法对违法行为进行查处。本案中,在2019年9月17日省市联合执法检查中,执法人员仅仅从该公司提供使用的原材料明细表和员工花名册上的岗位初步判断该用人单位工作场所可能存在职业病危害因素,但最终认定该公司是否存在职业病危害因素,还应当有取得资质的职业卫生技术服务机构对该公司工作场所进行职业病危害因素检测或评价报告,因此,本案中执法人员在首次检查时责令该公司先委托有资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害现状评价后,再依法整改其它相关违法行为,并限期2个月内整改完毕。

本案于2020年10月8日立案后,待该公司委托职业卫生技术服务机构进行职业病危害现状评价,并于2019年11月15出具职业病危害现状评价报告中显示该公司工作场所存在职业病危害因素,案件承办人员才再次对该公司进行全面现场检查,发现该公司表面处理车间、硫化车间、涂胶车间等工作场所均有劳动者正在作业,配料室和原料库分别堆放了大量的铁粉、炭粉、环烷油、二丁酯、石蜡油等原料。职业卫生技术服务机构出具的职业病危害现状评价报告中也记录有“该公司原辅材料使用情况、主要原辅料健康危害及毒理性,厂房布置和各车间设备布置示意图及生产工艺流程示意图,生产过程中产生的职业病危害因素,各岗位接触的职业病危害因素、危害来源和接触人数及各岗位职业病危害因素检测结果与评价,职业病危害风险分类属于“橡胶和塑料制品业”为职业病危害严重。

执法人员通过现场检查发现该公司工作场所有劳动者正在作业、有原辅材料、设备及第三方技术服务机构认定的原辅材料、设备布局图、各工艺流程图、各岗位职业病危害因素检测结果及评价等,形成该用人单位工作场所存在职业病危害因素和有劳动者从事接触职业病危害因素的作业的违法事实。

(二)未按照规定进行职业病危害预评价的违法行为是否应给予处罚?本案中该公司于2011年5月开始新建建设项目未进行职业病危害预评价的违法行为,违反了《职业病防治法》第十七条第一款“新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目(以下统称建设项目)可能产生职业病危害的,建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价。”的规定,依据《职业病防治法》第六十九条第一项的规定,是否应当给予行政处罚,在本案办理过程中存在以下两种争议观点:

第一种观点:因职业病危害预评价报告是建设单位应在建设项目开工前进行,该公司于2015年5月就已建设完毕并投产使用,该建设项目自建设完毕后就不能再补做预评价报告,也无法补做,否则就是造假,依据《行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”和第二款“前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”的规定。未按照规定进行职业病危害预评价的违法行为应属于连续违法行为,但该公司该违法行为在该建设项目建设完毕投入使用时(2015年5月)就算终了,在二年时间未被发现,不再给予行政处罚。

第二种观点:办案人员经请示该省级监督执法职业放射监督领导专家,认为该公司未按照规定进行职业病危害预评价的违法行为至今一直处于连续违法状态,但按照2017年7月14日国家安监总局职业健康司关于《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》有关问题的说明,要求在2017年5月1日90号令实施之前,已经正式投产运行没有依法开展建设项目职业病防护设施“三同时”的用人单位,安全监管部门检查发现后应当责令其限期完成工作场所职业病危害因素检测、评价。建议不再给予行政处罚。

本案经咨询该市卫生健康委法律顾问,并经案件合一和重大行政处罚集体讨论,一致赞同第一种观点,未按照规定进行职业病危害预评价的违法行为属于连续违法行为,但本案中该违法行为终止时间已超过二年未被发现,不再给予行政处罚。

(三)自由裁量合理。职业卫生监管职能在2018年12月修改《职业病防治法》时才从安监部门移交卫生健康部门,国家在2019年3月才真正移交,卫生执法人员在日常监管中发现大量有职业病危害因素的用人单位存在监管空白,加之《职业病防治》罚款金额很高,本案又是职能移交后绵阳首例职业卫生罚款处罚案件,本着行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则,结合国务院2019年10月23日刚颁布的《优化营商环境条例》(国务院令第722号),案件承办机构在合议和卫健行政部门在重大行政处罚集体讨论中,对该公司存在的10项违法行为按照《四川省规范卫生和计划生育行政处罚行政强制裁量权实施规则》进行分别裁量,合并处罚罚款金额时不作简单相加,在不违背合并处罚后罚款金额应在各单项罚款中最高单项罚款额以上,各单项罚款额之和以下的幅度内的原则下,再次裁量时以高于最高单项罚款的最底额合并给予该公司15.1万元罚款处罚。

【思考建议】

(一)建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理方法的探讨。按照《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》(安监总局令90号),建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理包括职业病危害预评价、职业病危害防护设施设计、职业病危害控制效果评价与防护设施验收的监管。职业卫生监管职能工作从2011年划转安监,于2018年再次回归卫生健康部门后,基层卫生监督员在监督执法工作中面临大量用人单位未按规定进行建设项目职业病防护设施“三同时”已投入生产、使用多年,该如何监管?发现后该采取什么措施?

2017年7月14日,国家安监总局职业健康司下发了关于《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》有关问题的说明,该说明中要求:一是2017年5月1日90号令实施以后,尚未竣工验收的建设项目没有依法履行建设项目职业病防护设施“三同时”制度的,安全监管部门检查发现后要督促建设单位依法全面履行职业病防护设施“三同时”法律规定各项要求,即责令限期补做预评价、防护设施设计、控制效果评价、防护设施验收等。不能仅以职业病危害现状评价或职业病危害控制效果评价来替代建设项目职业病防护设施“三同时”制度的全面落实。二是在2017年5月1日90号令实施之前,已经正式投产运行没有依法开展建设项目职业病防护设施“三同时”的用人单位,安全监管部门检查发现后应当责令其限期完成工作场所职业病危害因素检测、评价。

从安监该说明中明确要求未依法开展建设项目职业病防护设施“三同时”的建设项目,应同时具备在2017年5月1日之后和尚未竣工验收这两个条件,才能责令建设单位限期补做;对2017年5月1日之前,已经正式投产运行的,应责令其限期完成工作场所职业病危害因素检测、评价(即职业病危害现状评价)。但依据《职业病防治法》第十七条第一款“新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目(以下统称建设项目)可能产生职业病危害的,建设单位在可行性论证阶段应当进行职业病危害预评价。”及第三款“职业病危害预评价报告应当对建设项目可能产生的职业病危害因素及其对工作场所和劳动者健康的影响作出评价,确定危害类别和职业病防护措施。”以及第十八条第一款“建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算,并与主体工程同时设计,同时施工,同时投入生产和使用。”的规定,如某建设单位的建设项目预评价和防护设施设计未依法按规定开展的,该违法行为应从该建设项目开始建设起计算,持续到该建设项目建设完毕投入生产或使用时便终止,就不能再责令该建设单位补做,如该违法行为终了之日起二年内未被发现的,不再给予行政处罚。但职业病危害控制效果评价和防护设施验收,笔者认为应属于连续违法行为,不管用人单位投入生产、使用多少年,都可以补做控制效果评价和防护设施验收。上述处理建议也是参照了《环境保护部函关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见环政法函》([2018]31号)中“一、关于“未批先建”违法行为行政处罚的法律适用。二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限。”的规定。

笔者建议基层职业卫生执法监管中,不能简单以当时国家安监规定的2017年5月1日为时间界线划定,如在2017年5月1日之后,已正式投产运行没依法开展建设项目职业病防护设施“三同时”的用人单位,就不能再责令限期补做预评价和防护设施设计,但应责令限期补做控制效果评价和防护设施验收,技术服务机构在做控制效果评价时可对防护设计专篇的缺失问题注明缺项及原因,如控评报告中显示职业病防护设施不符合要求,用人单位应根据控评报告中的整改建议进行整改,最大限度地降低或改善劳动者作业场所职业危害程度,保护劳动者的健康安全和企业长期经营发展,营造良好营商环境。

各地在实际监管工作中,对已正式投产运行多年未开展建设项目职业病防护设施“三同时”的用人单位,是责令限期补做职业病危害控制效果评价?还是限期做职业病危害现状评价?可根据各地要求办理,笔者更建议责令限期补做控制效果评价,更符合《职业病防治法》的法律要求。

(二)对拒绝认可存在职业病危害因素的用人单位监管建议。目前,在基层监督执法工作中发现大部分用人单位的职业病防治工作仍处于空白状态,用人单位还不知道自己工作场所存在职业病危害因素,在卫生监督员对管理人员进行职业病防治法等法律法规的宣贯培训和指导下,少部分用人单位会委托有资质的职业卫生技术服务机构对工作场所职业病危害因素进行检测和评价,以确定是否存在职业病危害因素,从而依法履行职业病防治主体责任。但部分用人单位的管理人员存在侥幸心理,拒绝认可本单位工作场所可能存在职业病危害因素,从而不委托第三方机构进行检测评价,而卫生执法监管机构又缺乏专项经费委托第三方有资质机构进行检测,当地疾控机构也未取得职业卫生技术服务CMA资质认证,导致卫生监督员依法监管难度大。针对此现状,笔者建议国家应每年给基层卫生执法监管机构拨发职业卫生专项经费,对拒绝认可本单位工作场所可能存在职业病危害因素的用人单位,执法监管机构可委托第三方有资质机构进行检测,如检测结果存在职业病危害因素,便依法从重处罚,在辖区内起到震慑作用,以便进一步规范职业病危害用人单位依法履行职业病防治主体责任,有效保护劳动者的身体健康安全。另外,国家每年给各地疾控机构拨发的职业病危害监测经费,如当地疾控没有检测资质的,建议各地卫健行政部门应将该经费委托第三方有资质机构开展检测工作,以解决监管机构对辖区内拒绝认可工作场所存在职业病危害因素的用人单位可依法查处,同时也提高辖区内用人单位工作场所危害因素定期检测覆盖率。

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